最高人民法院关于人民法院人民陪审员工作情况的报告

最高人民法院关于人民法院人民陪审员工作情况的报告

——2026年11月3日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上

全国人民代表大会常务委员会：

根据本次会议安排，我代表最高人民法院报告人民法院人民陪审员工作情况，请审议。

我国是人民民主专政的社会主义国家，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民陪审员制度是党团结带领人民推进民主法治建设的重要制度成果，是坚持和发展全过程人民民主的重要载体，充分体现中国特色社会主义法治道路和司法制度的优势。新时代以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平党建思想、习近平法治思想，坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，坚持党对司法工作的绝对领导，坚持以人民为中心，坚持走中国特色社会主义法治道路，充分发挥人民陪审员制度功能，切实保障公民依法参加审判活动，促进司法公正，增强司法公信，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，为建设更高水平的社会主义法治国家作出积极贡献。

一、人民陪审员法实施以来人民陪审员工作取得良好成效

人民参与司法、监督司法是我们党领导的司法工作的优良传统。新民主主义革命时期，人民陪审员制度经历了从萌芽到局部立法的实践探索。1954年通过的《中华人民共和国宪法》明确规定人民法院审判案件实行人民陪审员制度。2004年全国人大常委会审议通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，人民陪审员制度不断发展完善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强人民陪审员工作。党的十八届三中、四中全会对改革完善人民陪审员制度作出重大部署；2015年4月，习近平总书记亲自主持召开中央全面深化改革领导小组会议，审议通过《人民陪审员制度改革试点方案》；2018年4月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国人民陪审员法》，人民陪审员工作进入新的历史发展阶段。人民法院深入学习贯彻人民陪审员法，细化完善人民陪审员制度机制，加强工作协同配合，推动将人民陪审员制度优势转化为司法效能、治理效能。

（一）坚持人民主体地位，弘扬中国特色社会主义司法民主。人民性是中国特色社会主义司法制度的本质属性，保障人民群众依法参与司法是人民法院的重大政治责任。人民法院与有关单位分工负责、密切协同、形成合力，更好保障人民群众对审判活动的知情权、参与权、表达权、监督权。

一是人民陪审员队伍更具广泛代表性。坚持将人民陪审员选任工作作为重要基础性工作做实做细，会同司法部、公安部出台《人民陪审员选任办法》，持续健全“司法行政机关选、人大常委会任、人民法院审判工作用”的人民陪审员选任机制，确保人民陪审员选任从名额测算、公告发布，到候选人信息采集、资格审查、征求本人意见、随机抽选、提请任命等各环节规范有序。在实施完成人民陪审员“倍增计划”基础上，进一步扩大队伍规模、优化来源结构，切实增强代表性。截至2026年6月，全国共有人民陪审员34万人，较2018年人民陪审员法实施前增长61.9%。其中，基层干部、农民、社区工作者及灵活就业人员占比超过50%，少数民族人民陪审员3.7万人。探索选任符合条件的港澳台地区人民陪审员，现有港澳地区人民陪审员124人、台胞人民陪审员180人。指导做好从现役军人中选任人民陪审员，2026年新选任831名，更好服务保障依法治军战略实施。

二是人民陪审员参审案件范围更广。人民法院准确把握法律规定，坚持应参审尽参审、能参审尽参审，保障人民陪审员更多参审涉及群体利益、公共利益，人民群众广泛关注等社会影响较大，以及案情复杂等案件。特别是，对于人民陪审员法明确的具有重大社会影响等案件，依法由法官和人民陪审员组成七人合议庭审理。人民陪审员法施行以来，人民陪审员参与审结案件1550万件，其中刑事366万余件、民事1038万余件、行政145万余件；覆盖刑事案件罪名415个、民事案件案由883个、行政案件案由161个，覆盖比例分别为94.75%、89.64%、100%；组成七人合议庭审结案件4.5万件，参与审理了“3·07”长江特大非法采砂案、孕妇境外坠崖案等一批社会影响重大案件。

三是人民陪审员参审保障机制更为健全。持续完善以个案随机抽取为原则的均衡参审机制、事实审与法律审相分离的参审职权配置机制、以事实认定问题清单为依托的法官指引机制，切实保障人民陪审员充分有效参审履职。推进均衡参审。坚持个案随机抽取参审人民陪审员，严格把握每名人民陪审员年度参审案件数量一般不超过30件的上限要求，探索建立错时参审、候补参审、数量提示等机制，并依托全国法院“一张网”实时监测、动态调控，确保人民陪审员平等享有参审机会、充分参与审判活动。全国法院“零参审”的人民陪审员占比从2023年的50.88%下降至2025年的44.03%，年度参审案件数量超过50件的人民陪审员占比从2023年的1.24%下降至2025年的0.61%，人民陪审员参审更趋均衡。强化参审指引。针对多数人民陪审员不具备系统法律知识、不熟悉具体诉讼规则的情况，坚持将法官指引工作贯穿人民陪审员参审全流程各环节，围绕证据规则、审理程序、审判纪律等强化指引，针对案件争议焦点加强案涉法律适用指导。北京、浙江等地法院制定《法官指引工作清单》《人民陪审员参审履职指引卡》，黑龙江、重庆等地法院深入总结类案特点，研究制定事实认定问题要素式清单，助力人民陪审员参审履职更加深入、充分。保障全程参审。庭前阶段保障充分参与，设立阅卷室、电子阅卷通道等便利阅卷，协调安排参加庭前会议、走访调查，帮助人民陪审员充分了解案情、迅速进入角色。庭审阶段鼓励主动发声，支持人民陪审员在庭审中就事实和证据认定问题发问，拓宽认定案件事实的视角和思路。保障人民陪审员全程参加合议庭评议，依法发表意见和作出表决，依法列席审判委员会讨论其参审案件并发表意见。在马航MH370航班部分失联乘客家属索赔案中，参审人民陪审员发挥不同职业背景优势，庭审中围绕核心争点向当事人提问，在长达10余个小时的评议中，着眼维护中国公民在国际航空运输中的合法权益等充分发表意见，为七人合议庭作出公正裁判发挥了重要作用。经不懈努力，以往实践中“陪而不审、审而不议”问题不断改进，人民陪审员实质参审持续深化，社会主义司法民主成色更足。

（二）促进司法公正，提升司法公信。牢牢把握“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一核心价值追求，坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。充分发挥人民陪审员来自人民群众、覆盖社会各界、熟悉基层一线的优势，促推审判工作更好体察民情、反映民意、汇集民智、惠及民生，自觉接受人民监督，让司法公正能实现、真有感、获好评。

一是促进提升审判工作质效。人民陪审员是实现司法公正的重要力量，也是评价司法公正的重要方面。具体案件审理中，人民法院依托人民陪审员的群众视角、生活经验、朴素认知，促推常识常情常理深度融入司法审判，更好实现案件裁判政治效果、法律效果、社会效果有机统一。在余华英拐卖儿童案中，人民陪审员将公序良俗、伦理道德和朴素正义观念等融入案件审理，综合评判余华英犯罪行为对被拐儿童及其家庭带来灾难性后果、触犯法律法规、违背天理人伦，在事实认定、定罪量刑等方面发挥了重要作用。当前，新兴领域权益纠纷案件持续增长，专业技术事实认定十分复杂，法律适用难度加大，亟需更多具有专业技术背景的人员充实人民陪审员队伍。最高人民法院出台《关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》，为全国法院选好用好具有专业知识的人民陪审员提供指引。各地法院建立健全各专业领域人民陪审员信息库和专家型人才资源库，在审理专业性较强的纠纷案件时，探索从符合专业需求的人民陪审员名单中随机抽取，充分发挥其专业优势和特长，明显增强对参审案件事实、情节的行业职业判断，助力提升了审判质效。天津法院审理某船员劳务合同纠纷系列案，充分采纳具有航运专业知识的人民陪审员意见，判决确认被拖欠薪资船员对涉案船舶依法享有优先权，涉案两船被司法拍卖后先行一次性清偿88名船员近1000万元薪酬。河北法院审理九门口长城文物保护案，参审人民陪审员运用数十年长城历史文化研究成果和工作经验，帮助准确理解复杂文物修复专业问题，消除公众对案件侵权责任认定的质疑。目前，全国法院具有专业知识的人民陪审员达3.3万人，参审知识产权、生态环境、金融、海事海商、涉外等案件累计216万件，在以高质量司法服务高质量发展中发挥了重要作用。

二是促进规范司法权力运行。加强对司法的制约监督，保障审判权在阳光下规范行使，是人民陪审员制度的重要功能。一方面，切实保障人民陪审员对个案审理的全过程、实质性参与，合议庭评议严格落实人民陪审员先行发表意见的程序要求，确保人民陪审员独立、自主作出判断；合议庭表决严格遵循少数服从多数原则，并健全评议表决意见分歧处理规则；保障参加七人合议庭的人民陪审员对法律适用问题充分发表评议意见，但依法不参加表决。广东省高级人民法院针对人民陪审员参加七人合议庭审判第一审刑事案件出台规范性文件，明确人民陪审员参加评议先行发言、法官之后发言等规则。另一方面，借助人民陪审员参与案件审理、更加熟悉审判工作的条件，推动对具体个案融入式监督与对审判工作全面监督有机结合。上海、陕西等地法院实行人民陪审员与法官“背对背”评价，由人民陪审员对法官的审判工作、职业道德等进行全程监督。畅通人民陪审员对审判管理、诉讼服务、队伍建设等各项工作的意见反映渠道，健全人民陪审员意见建议收集、办理、落实、反馈闭环机制，共促人民司法事业高质量发展。

三是促进做实定分止争。感受公平正义的主体是人民群众。广大人民陪审员践行人民至上、做到“如我在诉”，切实增强人民群众对司法公正的获得感。鼓励人民陪审员协助法官加强释法说理、做好判后答疑，结合自身丰富的工作经历和生活经验，结合参审履职的真实感受，向当事人讲明合议庭事实认定依据和司法裁判考量，用老百姓听得懂的语言讲清是非曲直、利弊得失，更易形成情感共鸣，更利促进服判息诉、案结事了人和。重庆法院审理某承包地征收补偿费用分配案，人民陪审员积极发挥了解乡土人情、熟知农务工作的优势，协助法官明确案涉农田的测算方法、补偿金分配机制等，裁判结果得到当事人充分认同。贵州法院审理某建筑工程案，人民陪审员充分发挥技术工人优势，运用生产工作经验协助法官厘清争议事实，设身处地为双方当事人分析利弊、化解心结，促成案涉公司主动结清拖欠的100万余元案涉工程劳务费。2018年以来，人民陪审员参审案件上诉率、申诉申请再审率分别低于同期人民陪审员未参审案件2.19、1.24个百分点，有力彰显司法公信。

（三）延伸制度功能，助力夯实社会治理法治根基。法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。人民陪审员从群众中来、到群众中去，是坚持和发展新时代“枫桥经验”、推动审判工作融入和服务社会治理的重要桥梁纽带。人民法院重视支持人民陪审员立足参审履职、发挥自身优势，促进司法实践与社会治理深度融合、同频共振。

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